가. 사건의 배경
청구인들의 남편들은 선원으로 조업을 나간 첫날에 어선이 풍랑을 만나 침몰하는 바람에 실종되었다. 그런데 실종자들이 선주에게 채용된 후 실제로 임금을 지급받았다는 자료가 없으므로 유족들에 대한 산업재해보상보험법상의 유족보상금 계산의 기초가 되는 평균임금(사유가 발생한 날 이전 3개월간 지급된 임금총액을 그 기간의 총일수로 나눈 금액)을 근로기준법의 관계규정에 의하여 산정할 수 없게 되자, 근로복지공단은 최저보상기준에 의한 보상금만을 지급하였다. 이에 청구인들은 그 보상금관련 행정소송을 제기하는 한편, '관련법령에 의하여 평균임금을 산정할 수 없는 경우 노동부장관이 관련법령의 위임에 의하여 평균임금을 정하여 고시할 것을 규정하고 있으나 아직 이를 고시하지 않고 있으므로, 노동부장관의 행정입법 부작위로 인하여 청구인들의 기본권을 침해당하고 있다'고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 결정의 주요내용
헌법재판소는 재판관 8인의 다수의견으로 노동부장관이 관련법령의 위임에도 불구하고 평균임금을 정하여 고시하지 아니하는 행정입법 부작위는 위헌이라는 결정을 선고하였는바 그 이유의 요지는 다음과 같다.

(1) 다수의견
행정입법의 부작위에 대한 헌법소원이 인정되기 위해서는 첫째, 행정청에게 헌법에서 유래하는 행정입법의 작위의무가 있어야 하고, 둘째, 상당한 기간이 경과하였음에도 불구하고 행정입법의 제정(개정)권이 행사되지 않아야 한다.
근로기준법상의 퇴직금, 산업재해보상보험법상의 각종 보상금 등의 산정기초가 되는 평균임금을 근로기준법에 의하여 산정할 수 없거나 이를 적용하는 것이 현저히 부적당한 경우에 노동부장관으로 하여금 구체적 타당성을 가진 상세한 기준을 마련하도록 하기 위하여 노동관련법률에서는 노동부장관으로 하여금 평균임금을 별도로 정하여 고시하도록 규정하고 있다. 따라서 노동부장관은 위 법률규정들의 취지에 따라 행정입법을 하여야 할 의무가 있다. 노동부장관의 행정입법 제정의무는 직접 헌법에 의하여 부여된 것은 아니나, 법률이 행정부에 입법권을 위임하고 있음에도 불구하고 행정권이 법률의 위임에 따라 행정입법을 하지 아니함으로써 법령의 공백상태를 방치하고 있는 경우에는 행정권에 의하여 입법권이 침해되는 결과가 되는 것이므로, 노동부장관의 그러한 행정입법 제정의무는 헌법적 의무라고 보아야 한다. 그런데 관련법률에 의하여 행정입법의 제정의무가 발생한 때로부터 이미 30년 정도가 경과되었음에도 불구하고 아직도 행정입법이 제정되고 있지 않다. 따라서 위와 같은 행정입법을 제정할 의무를 이행하지 않고 있는 노동부장관의 부작위는 청구인들의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 것이다.

(2) 재판관 1인의 반대의견
다수의견은 노동부장관이 행하는 평균임금의 결정행위를 행정입법작용이라고 보는 전제에서 노동부장관이 오랫동안 그 기준을 마련하지 아니하는 것을 위헌에 해당하는 입법부작위로 파악하고 있다. 그러나, 위 규정들에 의한 노동부장관의 평균임금 결정행위는 행정입법이 아니고 오히려 구체적인 사안에 대하여 개별적이고 구체적인 금액을 결정하는 하나의 행정작용인 점에서 행정처분적인 작용이라고 보아야 할 것이므로, 노동부장관의 부작위를 입법부작위로 간주하여 그 위헌임을 주장하는 청구인의 헌법소원을 받아들일 수 없다고 하였다.

다. 사후경과
이 결정으로 인하여 수 십년간 법령의 공백상태가 방치되어 있던 평균임금 산정방법에 관하여 노동부장관의 구체적인 행정입법 조치가 이루어질 것으로 전망된다. 앞으로 그동안 개개 사건에서 대법원 판례에 의존하여 해결되었던 법률관계(예컨대, 취업당일 또는 수습기간 중의 평균임금 산정방법, 노조전임자로 근무 중 퇴직한 경우 평균임금 산정방법 등)가 행정입법에 의하여 일반적으로 규율됨으로써 평균임금을 둘러싼 법률관계가 한층 더 명확해질 수 있게 되었다.