【사건의 배경】

  청구인들은 지방자치단체 장을 3회 연속하여 재임하고 있는 자들로서, 이 사건 법률조항이 첫째 피선거권 행사능력과 무관하게 당선횟수에 의한 출마를 금지하여 합리적인 이유 없이 공무담임권을 침해하고, 둘째 지방의회의원 등 다른 선출직 공직자에 대하여는 연임제한을 두지 않고 있는 반면에 자치단체 장에 대하여만 3기 연임제한을 하여 평등권을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

【결정의 주요내용】

  헌법재판소는 재판관 6:3의 의견으로 청구인들의 심판청구를 기각한다는 결정을 선고하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.

  1. 재판관 6인의 다수의견

   가. 이 사건 법률조항의 입법취지는 장기집권으로 인한 지역발전저해 방지와 유능한 인사의 자치단체 장 진출확대라고 할 수 있다. 이 사건 법률조항은 3기 계속 재임 후 연임유혹을 떨쳐내고 소속 정당의 입장을 초월하여 지방행정업무를 공정하고 합리적으로 처리할 수 있게 해 주는 부수적인 효과도 가져온다. 따라서 이 사건 법률조항의 목적의 정당성은 인정된다.

  지역 내 유력인사가 일단 자치단체 장에 당선되면 지방자치단체 내 공무원 및 지역 지지세력을 장악 및 결집하여 장기간 연속당선을 기도할 가능성이 많다. 또한 자치단체 장이 인사재정 분야 등에서 부당한 전횡을 일삼는 경우 현실적으로 이를 밝혀내기 어렵고, 밝혀내더라도 현행법은 자치단체 장의 정년제나 주민소환제를 채택하고 있지 않아 임기만료 전까지는 자치단체 장에 대한 견제가 사실상 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 현행 법 하에서 위와 같은 지방자치행정의 난맥이 생기는 경우 이를 바로잡을 수 있는 마지막 수단으로서 방법의 적절성을 갖추고 있다.

이 사건 법률조항은 3기 초과 연임제한에 관한 것이다. 따라서 자치단체 장들에 대하여 처음부터 공무담임을 제한하지 않는다. 그리고 연속으로 선출되지 아니하면 제한 없이 입후보할 수 있고, 연속으로 선출된 경우도 3기(12년)까지는 계속하여 재임할 수 있다. 그리고 그 후 입후보하지 않을 경우 다시 3기 계속 재임할 수 있다. 그렇다면 이 사건 법률조항에 의한 공무담임권 제한의 정도는 상대적으로 완화되어 있다고 할 수 있으므로, 피해의 최소성원칙을 충족시킨다.

  이 사건 법률조항이 공무담임권을 제한하는 정도는 비교적 미약한 반면에 이 사건 법률조항으로 달성하고자 하는 위 입법목적은 이제 막 시작한 실질적인 지방자치제도의 발전을 위하여 달성하여야 할 중요한 공익 중 하나이다. 따라서 자치단체 장에 대한 강력한 견제수단이 미흡한 현행 지방자치법 하에서 이 사건 법률조항은 공익달성을 위한 유효한 수단으로서 의의가 있으며 자치단체 장들이 제한받는 기본권과 비교해 볼 때 법익의 균형성에도 어긋나지 않는다.

   나. 지방의회의원은 지방의회의 의장부의장 피선거권, 의회에 의안발의권발언권투표권 등을 가지고 지방의회에 참석하여 결의를 할 수 있다. 그러나 기본적으로는 회의체인 지방의회의 구성원에 불과하여 개인의 권한만으로는 지방자치행정에 큰 영향을 미치기 어렵다. 이에 반하여 자치단체 장은 독임제(獨任制) 행정기관이다. 그리고 자치단체 장은 지방자치단체의 최고집행기관으로서 자치단체의 사무를 통할하고 집행할 권한, 규칙제정권, 주민투표부의권, 소속직원의 임용감독권 등을 가지기 때문에 자치행정에 있어서 큰 영향력을 미친다. 따라서 계속 재임으로 인한 부작용 발생의 가능성이나 심각성은 자치단체 장의 경우가 훨씬 크다. 그러므로 자치단체 장과 지방의회의원의 계속 재임에 대한 차별적 취급에는 합리적인 이유가 있다.

  한편 국회의원은 국민 전체의 이익을 대변하는 국민의 대표자로서의 기능을 담당하고(헌법 제46조 제2항), 이와 같은 지위의 특수성에서 불체포특권면책특권(헌법 제44조, 제45조)이 인정되고 있다. 따라서 국회의원을 지방자치행정을 담당하는 자치단체 장과 동일 또는 유사한 지위에 있다고 보아 평등권의 비교대상으로 삼는 것은 부적절하다.

  2. 재판관 3인의 반대의견

  지역주민의 이익과 복리를 위하여 가장 좋은 것인지에 관한 결정권은 지역주민 스스로에게 있다. 지역발전에 가장 적합한 자가 누구인지는 주민 스스로 결정하며, 그 결정에는 정당성이 부여되고, 결정의 결과에 대하여는 주민 스스로의 책임이 뒤따른다. 이러한 자율과 책임을 인정하지 않고, 타율적외부적인 조건과 한계를 설정하는 것은 그 자체로 지방자치의 본질과 조화되지 않는다. 이 사건 법률조항은 민주주의 및 지방자치의 기본원리에 반하여, 부적절하고 지나친 방법을 통하여 자치단체 장들의 공무담임권을 침해하여 헌법에 위반된다.