【사건의 배경】

  전라남도는 1982. 12.경부터 산업입지및개발에관한법률에 따라 청구인 광양시(이하 “청구인”이라 한다), 피청구인 순천시(이하 “피청구인”이라 한다), 그리고 청구외 여수시의 3개시에 연접된 해역을 매립하여 지방공업단지를 조성하는 사업을 계획, 추진하였다. A주식회사는 전라남도로부터 매립이 완료된 위 단지 부지 446,283㎡를 분양받은 다음, 그 위에 공장과 부대시설을 완공하여 가동 중에 있다. 그런데 위 회사의 토지와 공장 등 건물은 국토지리정보원(구 국립지리원)이 발행한 국가기본도의 해역경계에 의할 때, 청구인과 피청구인 두 지방자치단체의 관할구역 경계에 위치해 있다. 청구인은 2001년부터 청구인의 관할구역 안에 있는 A회사의 토지 및 건물 부분에 대하여 지방세법상의 과세처분을 하였고, 한편 피청구인도 A회사의 건물이 완공되자 2003. 7. 1. 도시계획세 등을 부과하였다. A회사는 청구인과 피청구인의 각 과세처분에 대하여 그 수령권자를 알 수 없다는 이유로 관할 지방법원에 세액을 공탁하였다. 이에 청구인은 2003. 8. 28. A회사가 전라남도로부터 분양받은 산업단지 중 청구인의 관할구역에 속하는 부분에 대하여 그 관할권한이 청구인에 있음을 확인하여 달라는 이 사건 권한쟁의심판을 헌법재판소에 청구하였다.

【결정의 주요내용】

헌법재판소는 재판관 5:3의 의견으로 청구인의 청구를 인용하는 결정을 선고하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.

  1. 재판관 5인의 다수의견

  지방자치단체의 관할구역에 대해서는 지방자치법 제4조 제1항이 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전에 의하고 이를 변경하거나 지방자치단체를 폐치분합할 때에는 법률로써 정하되, 시군 및 자치구의 관할구역 경계변경은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있고, 지방자치단체가 관할하는 구역의 범위와 관련하여 헌법재판소는, 지방자치단체의 ‘구역’은 ‘주민’․‘자치권’과 함께 자치단체의 구성요소이며, 자치권이 미치는 관할구역의 범위에는 육지와 바다가 모두 포함되므로 공유수면에도 지방자치단체의 자치권한이 존재한다고 판시하였다(헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2, 판례집 16-2, 404, 428). 따라서 지방자치단체의 구역은 지방자치단체가 자치권을 행사할 수 있는 장소적 범위로서 공유수면을 포함하고 있다.

  이 사건 기록을 살펴볼 때, 이 사건 매립지에서의 관할구역 경계는 조선총독부 임시토지조사국 훈령인 일반도측량실시규정(1914년)에 의거하여 1918년에 제작된 지형도상의 해상경계선이 그 기준이 된다. 그리고 종래 특정 지방자치단체의 관할구역에 속하던 공유수면이 매립되는 경우에도, 법률 또는 대통령령 등에 의한 경계변경이 없는 한, 그 매립지는 당해 지방자치단체의 관할구역에 편입된다. 이 사건 매립지가 존재하는 해상에서는 청구인과 피청구인의 관할을 나누는 종전의 경계를 바꿀 만한 행정관행이 존재하지 않았으므로 위 지방자치법 조항이 제정된 1948. 8. 15. 당시와 가장 근접하면서도 위 1918년 지형도의 해상경계선과 가장 유사한 1969년 국가기본도상의 해상경계선이 양 지방자치단체간의 관할을 나누는 경계선이 될 것이다. 그런데 1973년 대통령령인 ‘시․군․구․읍․면의관할구역변경에관한규정’에 의해 1973. 7. 1.부터 이 사건 해역의 전라남도 광양군 골약면에 속하던 ‘장도’와 ‘송도’가 전라남도 여천군 율촌면으로 관할구역이 변경되었으므로 위 관할구역의 변경이 반영되어 1974년 발행된 국가기본도상의 해상경계선이 이 사건 매립지에서 청구인과 피청구인 사이의 관할 경계를 나누는 최종적 기준이 된다.

  국토지리정보원이 1974년 발행한 국가기본도상의 해상경계선을 기준으로 할 때, 이 사건 매립지 중 ‘광양시’의 관할로 표시되어 있는 부분의 관할권한은 청구인에 있고, 따라서 피청구인이 2003. 7. 1. A회사에 한 과세처분 중 청구인의 관할권한에 속하는 목적물에 대한 부분은 권한이 없는 자에 의하여 이루어진 과세처분으로서 그 효력이 없다.

  2. 재판관 3인의 반대의견

  지방자치법 제4조 제1항의 지방자치단체 구역에 관한 규정은 연혁적으로 육지에 대한 구역설정을 상정하여 규정한 것이지 공유수면인 바다를 대상으로 한 것이 아니고, 그 동안 법령으로 바다에 대한 지방자치단체의 관할구역을 확정한 바도 없으므로 위 조항으로부터 곧바로 지방자치단체의 관할구역에 바다가 포함된다고 해석할 수는 없다. 게다가 어떠한 법적 구속력도 가지지 못하는 지형도상에 표시된 해상경계선을 기준으로 지방자치단체간의 경계를 확정할 수는 없다. 한편, 공유수면에 대한 관할권한을 누가 가질 것인지, 관리는 어떻게 할 것인지는 국가가 정책적 판단에 의해 결정할 사항인바, 국가가 법령에 의해 공유수면에 대한 관할권한을 지방자치단체에게 부여하지 않았다면, 이러한 경우에는 그 관할권한이 국가에 있다고 할 것이다. 요컨대, 이 사건 매립지에 대해서는 지방자치단체에 그 관할권한이 부여되어 있다고 할 수 없으므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 할 것이다.