공무원의 노동운동 금지 사건

<헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등 국가공무원법 제66조 제1항 등 위헌소원, 판례집 19-2>

【사건의 배경】

국가공무원법은 공무원인 근로자가 ‘노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위’를 하면 처벌하고, 다만 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’ 중 대통령령 등이 정하는 자에 한하여 예외를 인정하고 있다(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다).

국가공무원인 자가 노동조합을 설립하고자 노동사무소에 노동조합설립신고를 하였으나 이 사건 법률조항 때문에 반려되었고, 한편, 다른 국가공무원인 자는 공무원노동조합을 설립하기 위하여 집회를 개최하였다는 이유 등으로 기소되었다. 청구인은 이 사건 법률조항이 위헌이라 주장하면서 헌법소원을 제기하였고, 법원은 직권으로 이 사건 법률조항에 대하여 위헌법률심판을 제청하였다.

【결정의 주요내용】

1. 다수의견

가. 이 사건 법률조항 중, ‘노동운동’의 개념은 그 근거가 되는 헌법 제33조 제2항의 취지에 비추어 근로자의 근로조건의 향상을 위한 단결권·단체교섭권·단체행동권 등 근로3권을 기초로 하여 이에 직접 관련된 행위를 의미하는 것으로 좁게 해석하여야 하고, '공무 이외의 일을 위한 집단행위'의 개념도 헌법상의 집회·결사의 자유와 관련시켜 살펴보면 모든 집단행위를 의미하는 것이 아니라 공무 이외의 일을 위한 집단행위 중 공익에 반하는 행위로 축소하여 해석하여야 하며, 법원도 위 개념들을 해석·적용함에 있어서 위와 유사한 뜻으로 명백히 한정해석하고 있다. 아울러 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 개념은 공무원의 주된 직무를 정신활동으로 보고 이에 대비되는 신체활동에 종사하는 공무원으로 명확하게 해석된다. 그렇다면, 위 개념들은 집행당국에 의한 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 볼 여지가 없다.

나. 헌법 제33조 제2항이 직접 ‘법률이 정하는 자’만이 노동3권을 향유할 수 있다고 규정하고 있어서 ‘법률이 정하는 자’ 이외의 공무원은 노동3권의 주체가 되지 못하므로, 노동3권이 인정됨을 전제로 하는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙은 적용이 없는 것이다. 위 조항이 근로3권이 보장되는 공무원의 범위를 사실상 노무에 종사하는 공무원에 한정하고 있는 것은 근로3권의 향유주체가 될 수 있는 공무원의 범위를 법률로 정하도록 위임하고 있는 헌법 제33조 제2항에 근거한 것으로 입법자에게 부여하고 있는 형성적 재량권의 범위를 벗어난 것이라고는 볼 수 없어서 이 사건 법률조항이 공무원의 노동3권을 침해한다고 볼 수 없다.

다. 어떤 법률조항의 내용이 다른 법률조항의 내용과 서로 충돌된다 하여 원칙적으로 이들 법률조항이 헌법에 위반된다는 등 헌법문제가 발생되는 것은 아니고, 이들 법률조항들을 어떻게 조화롭게 해석할 것인가의 법률해석 문제가 생길 뿐이다.

라. 이 사건 법률조항이 공무원의 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 금지하고 있는 것은 공무원의 집단행동이 공무원 집단의 이익을 대변함으로써 국민전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있기 때문에 공무원이라는 특수한 신분에서 나오는 의무의 하나를 규정한 것이고, 위 개념이 '공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위'라고 명백히 한정하여 해석되므로, 위 법률조항이 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유의 본질적인 내용을 과도하게 침해한다고 볼 수 없다.

마. 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대하여서만 근로3권을 보장하고 그 이외의 공무원들에 대하여는 근로3권의 행사를 제한함으로써 양자를 달리 취급하는 것은 헌법 제33조 제2항에 그 근거를 두고 있을 뿐 아니라 합리적인 이유가 있다 할 것이므로 헌법상 평등의 원칙에 위반되는 것이 아니다.

바. 국제인권규약들은 권리의 본질을 침해하지 아니하는 한 국내의 민주적인 대의절차에 따라 필요한 범위 안에서 근로기본권에 대한 법률에 의한 제한은 용인하고 있으므로 공무원의 근로3권을 제한하는 위 법률조항과 정면으로 배치되는 것은 아니고, 그 밖에 근로기본권에 관한 국제법상의 선언, 협약 및 권고 등은 우리나라가 비준한 바 없거나 권고적 효력만을 가지고 있어 위 법률조항에 대한 위헌성 심사의 척도가 될 수 없다.

사. 헌법 제64조, 제75조는 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위를 대통령령 등에 위임하는 근거가 된다고 할 것이므로, 법 제66조 제2항이 아무런 근거 없이 형사처벌에서 제외되는 공무원, 즉 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위를 대통령령 등에 위임하고 있다고 할 수 없다. 또, 법령이 위임받은 사항에 대하여 전혀 규정하지 아니하고 재위임하는 것은 위임입법의 원리에 반한다고 할 것이나, 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 그 중의 특정사항을 범위를 정하여 다시 하위법령에 위임하는 것은 헌법에 위반되지 않는다.

아. 공무원이 위와 같은 행위를 할 경우 이는 국민생활의 전반에 영향을 미쳐서 일반의 공익을 침해할 고도의 개연성을 띤 행위라고 볼 수 있으므로 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 법 제84조가 입법재량의 한계를 일탈하여 헌법에 위반한다고 볼 수 없다. 또, 공무원이 위와 같은 행위를 한 경우 형사처벌을 받을 수 있고 이와 별도로 법 제78조 제1항 제1호에 의하여 징계처분을 받을 수 있다고 하더라도 징계처분과 형사처벌은 그 권력의 기초, 목적, 내용, 대상 등을 달리하므로, 그러한 사정만으로 달리 볼 것은 아니다. 한편, 이 사건 법률조항에서 정해진 1년 이하의 징역 또는 300만 원 이하의 벌금이 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고도 할 만한 특별한 사정도 없다.

2. 소수의견

가. 재판관 조대현의 반대의견

헌법 제33조 제2항의 의미는, 공무원도 헌법 제33조 제1항에 따라 원칙적으로 노동3권을 가지지만 헌법 제7조에서 밝히고 있는 공무원의 특수한 지위와 책임과 조화될 수 있는 한도에서 공무원의 노동3권을 구체적으로 조절할 수 있고 그 구체적인 내용은 법률로 정한다는 취지라고 보아야 하는데, 이 사건 법률조항은 공무원의 종류와 직급․직무내용에 따른 직무의 공공성 등을 전혀 고려하지 아니한 채, 오로지 사실상 노무에 종사하는 공무원인지 여부만을 기준으로 하여 노동운동을 위한 집단적 행위의 허용 여부를 결정하고 있으므로 노동운동을 위한 집단적 행위를 과도하게 제한하는 것이어서 위헌이나, 다만, 이 사건  법률조항은 합헌적인 부분과 위헌적인 부분을 함께 포함하고 있으므로, 이 사건 법률조항 전체에 대하여 헌법불합치 선언을 하고 입법개선을 촉구함이 상당하다.

나. 재판관 김종대의 반대의견

헌법 제33조 제2항에 따라 입법자에게는 공무원 중 일정한 범위에 속하는 자에 대해서는 반드시 노동3권을 보장하는 내용의 입법을 하여야 할 의무가 있고, 이 때 입법의 형식은 “법률”이어야 하는데, 국가공무원법 제66조 제1항이 노동3권이 인정되는 공무원의 범위를 “사실상 노무에 종사하는 공무원”으로 규정하면서 그 구체적인 내용에 대해서는 다시 하위법령에 위임한 것은 헌법 제33조 제2항에 위반될 뿐만 아니라, 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위반되고, 위임입법의 한계를 벗어난 것이다.

다. 재판관 송두환의 반대의견

헌법 제33조 제2항은 공무원도 근로자로서 당연히 노동3권을 향유한다는 대전제 하에, 다만 공무원이 다른 근로자에 비하여 갖는 특성에 비추어 노동3권의 일부가 제한될 수 있음을 밝힌 것이며, 그 경우에도 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 기본권 제한원리를 따라야 하는 한계가 있음에도 불구하고, 국가공무원법 제66조 제1항은 사실상 노무에 종사하는 공무원인지 여부 외의 다른 요소는 전혀 고려하지 아니한 채 노동기본권을 제한, 박탈하고 있는 점에서 기본권 최소침해의 원칙 등에 어긋날 뿐만 아니라, 나아가 노동3권의 본질적인 내용을 침해하고 있다고 볼 것이며, 평등원칙에도 위배되는데, 다만, 이 사건 법률조항은 위헌성의 정도가 매우 크고, 단순위헌 선언을 한다고 하여 그로써 특별한 법적 혼란이나 피해가 야기될 것이라고는 볼 수 없으므로 단순위헌을 선언함이 상당하다.

【참고사항】

1999. 1. 29. ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’이 제정되어 1999. 7. 1.부터 위 법률 소정의 교원에게 노조설립 및 단체교섭권이 보장되었고, 김대중 정부 출범 직전인 1998. 2. 6. 노사정위원회에서 이루어진 공무원과 교원의 근로기본권 보장을 위한 합의에 의하여, 공무원들에게도 ‘공무원직장협의회의 설립·운영에 관한 법률’이 제정됨에 따라 1999. 1.부터 공무원직장협의회가 설립·운영되게 되었으며, 2005. 1. 27. ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’이 제정되어 2006. 1. 28.부터 6급 이하의 공무원에게는 교원과 동등한 수준의 근로기본권을 보장 되었다.

중앙일보는 사설로써 헌법재판소의 결정이 합리적인 것이고, 공무원은 합법적인 범위 안에서 노동운동을 하여야 할 것이라고 지적하였다.(중앙일보 2007. 8. 31.자)