외국인 산업기술연수생의 근로기본권 사건

<헌재 2007. 8. 30. 2004헌마670 산업기술연수생 도입기준 완화결정 등 위헌확인, 판례집 19-2 >

【사건의 배경】

노동부예규인 ‘외국인산업기술연수생의 보호 및 관리에 관한 지침’의 일부 조항(이하 ‘이 사건 노동부 예규’라 한다)은 외국인산업기술연수생(이하, ‘산업연수생’이라 한다)에 대하여 폭행 및 강제근로금지, 최저임금수준의 보장, 산업안전보건의 확보 등은 그 보호대상으로 규정하였으나, 근로기준법상 퇴직금제도, 임금채권의 우선변제, 연차유급휴가, 임산부의 보호 등은 그 보호대상에서 제외하고 있었다.

2004. 3.에 산업연수생 신분으로 입국한 청구인은 이 사건 노동부예규가 산업연수생을 내국인근로자나 산업연수생 아닌 외국인 근로자와 차별함으로써 평등권을 침해한다고 주장하며 이 사건 노동부예규의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

【결정의 주요내용】

헌법재판소는 재판관 7 : 2의 의견으로 이 사건 노동부예규가 위헌이라고 결정하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.

1. 재판관 7인의 다수의견

가. 근로의 권리가 “일할 자리에 관한 권리”만이 아니라 “일할 환경에 관한 권리”도 함께 내포하고 있는바, 후자는 인간의 존엄성에 대한 침해를 방어하기 위한 자유권적 기본권의 성격도 갖고 있어 건강한 작업환경, 일에 대한 정당한 보수, 합리적인 근로조건의 보장 등을 요구할 수 있는 권리 등을 포함한다고 할 것이므로 외국인 근로자라고 하여 이 부분에까지 기본권 주체성을 부인할 수는 없다. 즉 근로의 권리의 구체적인 내용에 따라, 국가에 대하여 고용증진을 위한 사회적ㆍ경제적 정책을 요구할 수 있는 권리는 사회권적 기본권으로서 국민에 대하여만 인정해야 하지만, 자본주의 경제질서 하에서 근로자가 기본적 생활수단을 확보하고 인간의 존엄성을 보장받기 위하여 최소한의 근로조건을 요구할 수 있는 권리는 자유권적 기본권의 성격도 아울러 가지므로 이러한 경우 외국인 근로자에게도 그 기본권 주체성을 인정함이 타당하다.

나. 행정규칙이라도 재량권 행사의 준칙으로서 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행을 이루게 되면, 행정기관은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는바, 이 경우에는 대외적 구속력을 가진 공권력의 행사가 된다.

지방노동관서의 장은, 사업주가 이 사건 노동부예규를 준수하도록 행정지도를 하고, 만일 이러한 행정지도에 위반하는 경우에는 연수추천단체에 필요한 조치를 요구하며, 사업주가 계속 이를 위반한 때에는 특별감독을 실시하여 위반사항에 대하여 관계법령에 따라 조치하여야 한다. 반면, 사업주가 근로기준법상 보호대상이지만 이 사건 노동부예규에 규정되지 않은 사항을 위반한다 하더라도 위에서 본 조치 중 어느 것도 하지 않게 되는바, 지방노동관서의 장은 평등 및 신뢰의 원칙상 모든 사업주에 대하여 이러한 행정관행을 반복할 수밖에 없으므로, 결국 위 예규는 대외적 구속력을 가진 공권력의 행사가 된다.

나아가 이 사건 노동부예규가 근로기준법의 일부 사항만을 보호대상으로 삼고 있으므로 청구인이 주장하는 평등권 등 기본권을 침해할 가능성도 있다.

그렇다면 이 사건 노동부 예규는 대외적인 구속력을 갖는 공권력행사로서 기본권침해의 가능성도 있으므로 헌법소원의 대상이 된다.

다. 산업연수생이 연수라는 명목 하에 사업주의 지시․감독을 받으면서 사실상 노무를 제공하고 수당 명목의 금품을 수령하는 등 실질적인 근로관계에 있는 경우에도, 근로기준법이 보장한 근로기준 중 주요사항을 외국인 산업연수생에 대하여만 적용되지 않도록 하는 것은 합리적인 근거를 찾기 어렵다. 특히 중소기업청 고시에 의하면 사용자의 법 준수능력이나 국가의 근로감독능력 등 사업자의 근로기준법 준수와 관련된 제반 여건이 갖추어진 업체만이 연수업체로 선정될 수 있으므로, 이러한 사업장에서 실질적 근로자인 산업연수생에 대하여 일반 근로자와 달리 근로기준법의 일부 조항의 적용을 배제하는 것은 자의적인 차별이라 아니할 수 없다.

근로기준법 제5조와 ‘국제연합의 경제적․사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약’ 제4조에 따라 ‘동등한 가치의 노동에 대하여 동등한 근로조건을 향유할 권리’를 제한하기 위하여는 법률에 의하여만 하는바, 이를 행정규칙에서 규정하고 있으므로 위 법률유보의 원칙에도 위배된다.

그렇다면, 이 사건 노동부 예규는 청구인의 평등권을 침해한다고 할 것이다.

2. 재판관 2인의 반대의견

이 사건 노동부 예규의 직접적인 수범자는 어디까지나 행정기관인 지방노동관서의 장이므로, 지방노동관서의 장이 행정관행에 기하여 그 상대방인 사업주에 대한 관계에서 위 예규에 따라야 할 자기구속을 당하게 된다고 하더라도 곧 그것이 위 예규 자체가 대외적 구속력이 있는 규범으로서 산업연수생의 권리관계를 직접 변동시키거나 그 법적 지위에 영향을 주게 되는 것을 의미하는 것은 아니다.

산업연수생에 대하여는 근로기준법의 일부 조항의 적용을 배제하는 것처럼 규정된 이 사건 노동부 예규의 조항은 재량권의 행사에 관한 것이 아니라 근로기준법 등 법률의 해석 내지 그 적용범위에 관한 것이므로 이에 대해서는 자기구속의 법리에 의한 대외적 구속력이 인정될 여지가 없다. 그러므로 위 예규가 법령의 근거도 없이 임의로 산업연수생에 대하여 근로기준법의 적용범위를 제한한들 이는 아무런 법적 효력이 없다.

따라서 이 사건 노동부예규는 공권력의 행사로 인하여 국민의 기본권침해가능성이 있는 경우라고 볼 수 없어 그 심판청구는 각하되어야 한다.

【사후경과】

정부는 2007. 1. 1.부터 외국인산업연수생 제도를 폐지하고 ‘고용허가제’를 채택하였고, 고용허가제는 외국인노동자에게도 퇴직금과 휴가 등 근로기준법의 기본권을 동등하게 보장하고 있어 제도적인 차원에서의 개선은 이미 이루어진 상태이다.

다만, 산업연수생제도가 2007년 말까지는 존치되므로 일부 산업연수생은 위 위헌결정의 혜택을 보게 되었고, 이번 결정은 외국인 근로자도 내국인과 똑같이 근로자로서의 기본권을 인정받아야 한다는 의미를 지니고 있어, 외국인 근로자와 관련된 정책에 영향을 끼칠 것으로 보인다(한겨레신문 2007. 8. 31.자).